Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme

Table des matières

AVANT-PROPOS

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3

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RÉSUMÉ ANALYTIQUE

INTRODUCTION

1. ÉVALUATION DU RISQUE INHÉRENT: APPROCHE

2. MENACE INHÉRENTE LIÉE AU BLANCHIMENT DE CAPITAUX

ET AU FINANCEMENT DU TERRORISME

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3. VULNÉRABILITÉS SECTORIELLES INHÉRENTES AU BLANCHIMENT

DE CAPITAUX ET AU FINANCEMENT DU TERRORISME

9

13

18

4. RÉGIME DE MITIGATION EN PLACE

5. PERSPECTIVES D’AVENIR

ANNEXE A.

GLOSSAIRE DES PRINCIPAUX TERMES ET DÉFINITIONS

19

1

Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme

Avant-propos

AVANT-PROPOS

Le Luxembourg est une économie ouverte et en pleine crois-

sance placée au sein de l’Union européenne et l’une des princi-

pales places financières mondiales. Situé au cœur de l’Europe

avec une population active dynamique et multinationale, le

Luxembourg abrite de nombreuses institutions européennes.

Le pays est devenu un pôle financier majeur en Europe, au ser-

vice à la fois de l’économie nationale et des besoins d’autres

pays en exerçant des activités internationales aussi diverses

que la banque privée, l’assurance, la gestion de fortune et

les paiements. Le gouvernement luxembourgeois est bien

conscient que ce succès implique également une exposition à

la menace croissante et évolutive du blanchiment de capitaux

et du financement du terrorisme (BC/FT) à travers le monde.

judiciaires ont condamné plus de 230 personnes pour blanchi-

ment de capitaux et financement du terrorisme et confisqué

des avoirs d’origine criminelle représentant un montant de plus

de 30 millions d’euros.

La première Evaluation nationale des risques (ENR) a été ache-

vée en 2018, et le gouvernement est heureux de présenter ce

rapport sommaire. Cet exercice représente un grand pas en

avant dans l’amélioration d’une compréhension globale et

partagée des risques inhérents, des forces du régime actuel de

LBA/CFT et dans l’identification des domaines dans lesquels

les moyens de défense des instances concernées peuvent être

développées davantage. L’ENR est le fruit d’un eﬀort conjoint

et coordonné des principaux intervenants du régime national,

notamment les décideurs, les superviseurs, les organismes

d’autorégulation, les autorités judiciaires et les services répres-

sifs. De plus, les autorités ont reçu une manne de renseigne-

ments de la part de participants du secteur privé et d’organes

représentatifs. Le Gouvernement exprime sa reconnaissance à

toutes les personnes concernées.

Le Luxembourg est depuis longtemps engagé dans la lutte

contre les activités de BC/FT et veille à mitiger les risques qui se

produisent dans sa juridiction. Les autorités luxembourgeoises

s’engagent à faire respecter les normes internationales et à ap-

pliquer les meilleures pratiques dans la lutte contre le BC/FT,

et ce conjointement avec leurs partenaires internationaux tant

dans le cadre d’une coopération régulière que par le biais d’or-

ganismes et de forums internationaux.

Ce travail est un outil précieux pour les autorités nationales

compétentes et les organes de coordination afin de mieux com-

prendre les risques de BC/FT auxquels le pays est confronté et

d’étayer leurs propres évaluations des risques et leurs activités

permanentes de surveillance, de détection et de répression.

A cette fin, le Luxembourg a mis en œuvre, au cours des cinq

dernières années, une série de réformes de son cadre juridique

et de sa structure institutionnelle afin de faire face à la nature

évolutive des risques encourus, la complexité accrue des ac-

tivités illicites et de leurs auteurs, et d’appliquer des normes

internationales communes plus strictes convenues avec ses

pairs internationaux. Aujourd’hui, le Luxembourg dispose d’un

régime solide et proactif de lutte contre le blanchiment de capi-

taux et contre le financement du terrorisme (LBC/CFT) à travers

des activités de prévention, de détection et de poursuite, ainsi

que le recouvrement du produit des infractions commises. Ce

processus a débouché sur des résultats tangibles. En 2017, les

entités du secteur privé ont déclaré environ 39 000 transactions

suspectes, les superviseurs ont eﬀectué plus de 100 inspections

in situ, appliqué plus de 80 mesures correctives et les autorités

L’ENR servira également de base aux futures actions mises en

œuvre par les décideurs politiques et les autorités nationales

afin de renforcer davantage le régime de LBC/CFT, selon une

approche fondée sur les risques.

Dès lors, l’ENR contribue à construire une base solide permet-

tant d’améliorer en permanence la réponse des autorités aux

risques de BC/FT tout en préservant l’environnement ouvert et

propice aux aﬀaires du Luxembourg d’aujourd’hui.

Pierre Gramegna, Ministre des Finances

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Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme

Introduction

RÉSUMÉ ANALYTIQUE

INTRODUCTION

Le Luxembourg est depuis longtemps engagé dans la lutte

contre le BC/FT et veille à mitiger les risques qui se produisent

dans sa juridiction et se présentent sur son territoire. A cette

fin, le pays est également déterminé à mieux comprendre ses

propres risques et capacités, face à la croissance et l’évolution

des risques de BC/FT, en tenant compte des lignes directrices

internationales en la matière. Par conséquent, le Luxembourg

a eﬀectué sa première ENR à partir de la mi-2016 et jusqu’en

2018, ce qui lui permet d’identifier, d’évaluer et de comprendre

les risques de blanchiment de capitaux et de financement du

terrorisme. Le Luxembourg a l’intention d’utiliser l’ENR pour

mieux définir et orienter son approche de la surveillance fon-

dée sur les risques, pour hiérarchiser les priorités et la réparti-

tion des ressources en fonction des risques identifiés et pour

définir les actions à mettre en œuvre.

ganismes d’autorégulation, des associations professionnelles

et des acteurs du secteur privé (plus de 20 organismes au total).

L’exercice a été mené tout au long de la période 2016-2018 et

présente une évaluation de la situation du Luxembourg à la fin

de l’année 2017.

Conformément à une approche fondée sur le risque, une at-

tention particulière a été accordée à l’analyse de l’exposition

du Luxembourg aux risques découlant de son rôle en tant que

place financière mondiale. Ceci est d’autant plus important

que le secteur financier est le secteur le plus important du pays

(27% de la valeur ajoutée brute et 11% de l’emploi en 2017)

avec de nombreuses institutions étrangères, des avoirs de

propriété étrangère et un centre de premier plan pour diverses

entreprises internationales, prestataires de services financiers

dans la zone euro.

Le processus a recueilli les renseignements d’un large éventail

de parties prenantes nationales, y compris des ministères, des

autorités nationales de surveillance et autres autorités, des or-

Le présent rapport résume les résultats de l’analyse des risques

inhérents de l’ENR.

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Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme

1. Évaluation du risque inhérent : Approche

1. ÉVALUATION DU RISQUE INHÉRENT : APPROCHE

L’approche combine des informations qualitatives et quan-

titatives avec l’expertise professionnelle. Les données ont été

recueillies auprès de diverses sources internationales et na-

tionales (publiques et privées), y compris des études et des

rapports internationaux (OCDE, Eurostat, Europol, rapport sur

l’évaluation supranationale des risques de l’UE (SNRA)), des

rapports annuels (CSSF, CRF, CAA), des statistiques (STATEC) et

des données non accessibles au public provenant des autori-

tés de surveillance et des services répressifs. Il a été complété

par des avis d’experts dans le cadre d’interactions régulières

de haut niveau avec les autorités concernées et le secteur privé

afin d’enrichir les résultats. Dans une approche conservatrice,

l’évaluation des risques fait apparaitre des risques plus élevés

lorsque des statistiques ou des connaissances détaillées fai-

saient défaut.

nularité a été appliqué à l’évaluation de sous-secteurs afin de

soutenir les mêmes objectifs au sein de chaque autorité com-

pétente. A ce titre, l’évaluation se concentre principalement sur

les autorités nationales compétentes, les organes d’autorégu-

lation, les services répressifs et les comités interinstitutionnels,

selon le cas.

Les risques inhérents sont définis comme étant des risques de

BC/FT avant de prendre en compte les mesures de mitigation

en place. Il s’agit de menaces¹(infractions générant des pro-

duits à blanchir ou destinés à financer des activités terroristes)

et de vulnérabilités²(les secteurs les plus exposés et suscep-

tibles d’être exploités à des fins de blanchiment de capitaux et

du financement du terrorisme). Les risques inhérents évalués

proviennent de l’économie luxembourgeoise, de son ouverture

et d’autres facteurs structurels, dont son rôle en tant que place

financière importante. Ils reflètent en partie le modèle écono-

mique qui a fait du Luxembourg un pays attractif pour les en-

treprises légitimes.

Dans le cadre de ce processus, les autorités luxembourgeoises

ont établi un classement des risques pour chaque secteur éco-

nomique en utilisant des catégories de risques allant de « très

faible » à « très élevé », qui reflète les pratiques courantes. Ces

notations doivent être comprises comme une évaluation du

risque relatif existant au Luxembourg. En d’autres termes, un

secteur présentant un risque « très élevé » est considéré comme

étant plus susceptible d’être abusé ou détourné à des fins de

BC/FT que celui qui présente un risque « moyen », au Luxem-

bourg. Le niveau de précision et la portée de l’évaluation des

risques ont été discutés et convenus au début de l’évaluation.

L’ENR eﬀectuée par le Luxembourg s’inscrit dans une pers-

pective nationale, afin de contribuer à la compréhension des

risques principalement au niveau du pays et des secteurs dé-

terminant ainsi la stratégie à appliquer et l’allocation nationale

des ressources parmi les diﬀérentes autorités compétentes et

les services répressifs. Si nécessaire, un niveau adapté de gra-

L’évaluation des risques inhérents a été eﬀectuée en évaluant

tant les menaces que les vulnérabilités afin de déterminer les

risques inhérents par secteur et sous-secteur sur une échelle

allant de un à cinq (de très faible à très élevé). Quant aux

menaces, le blanchiment de capitaux et le financement du

terrorisme sont évalués séparément en raison de la nature di-

vergente des infractions. En ce qui concerne les vulnérabilités,

bien que le but et la nature du blanchiment de capitaux et du fi-

nancement du terrorisme puissent être diﬀérents, les criminels

utilisent souvent des techniques similaires pour déplacer des

fonds illicites. Compte tenu de la similarité des méthodes utili-

sées, l’évaluation des vulnérabilités porte à la fois sur l’exposi-

tion au BC et au FT sans faire de distinction dans son analyse.

1

2

Une menace est une « personne ou un groupe de personnes, un objet ou une activité qui a le potentiel de nuire, par exemple, à l’Etat, à la société,

à l’économie, etc », FATF Guidance on National Money Laundering and Terrorist Financing Risk Assessment, Février 2013.

Les vulnérabilités sont « ces choses qui peuvent être exploitées par la menace ou qui peuvent en soutenir ou faciliter les activités », FATF Guidance

on National Money Laundering and Terrorist Financing Risk Assessment, Février 2013.

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Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme

1. Évaluation du risque inhérent : Approche

Les menaces ont été évaluées en fonction des 20 infractions

primaires qui tiennent compte de la catégorisation des infrac-

tions³établie par le GAFI et qui correspondent à des infractions

granulaires en droit luxembourgeois. Les menaces ont été

évaluées sur une échelle allant de un à cinq (très faible, faible,

moyenne, forte et très forte), en fonction d’une grille d’évalua-

tion fondée sur une combinaison de données nationales et

internationales complétées par des avis d’experts, ainsi qu’un

atelier organisé avec l’ensemble des autorités judiciaires pour

valider les résultats. Les critères comprenaient la probabilité

(fréquence des infractions), la taille et la complexité (p. ex. l’esti-

mation du produit de l’infraction, les formes monétaires et non

monétaires) ainsi que les conséquences.

et d’actifs et les courtiers en valeurs mobilières sont inclus dans

le secteur des investissements). En outre, certains autres sec-

teurs ne relevant pas de la loi LBA/CFT de 2004 sont analysés

par souci d’exhaustivité (tels que les personnes morales et les

constructions juridiques, les hôtels, les bars et les restaurants).

Compte tenu de la complexité, de la taille et du nombre des

secteurs, la méthodologie employée comportait deux niveaux.

Dans un premier temps, au niveau macroéconomique, les vul-

nérabilités sectorielles ont été évaluées sur la base d’une éva-

luation de l’extérieur vers l’intérieur, avec des ensembles de

données internationales et un modèle d’analyse comparative.

Dans un deuxième temps, au niveau méso, les vulnérabilités

ont été évaluées à un niveau sous-sectoriel plus granulaire,

sur la base de données nationales et spécifiques aux supervi-

seurs, et d’entretiens avec chacune des autorités compétentes.

Il s’agissait de définir un ensemble de critères communs à tous

les sous-secteurs, notamment la taille, la fragmentation du

marché, la structure propriétaire et juridique des entités, les

produits/activités, les clients et les canaux d’interaction. Les

données quantitatives et les informations qualitatives ont été

recueillies à partir de sources de données nationales (certaines

publiques, d’autres confidentielles) en tenant compte des

critères d’évaluation. Les données et informations obtenues

ont été traduites en une cote de vulnérabilité éclairée sur une

échelle allant de un à cinq selon chaque critère (cinq représen-

tant l’impact le plus élevé de la vulnérabilité au blanchiment de

capitaux et au financement du terrorisme).

L’exposition à ces menaces a été examinée séparément pour

les infractions commises sur le territoire national et à l’étranger

en fonction des critères et du processus mentionné. En eﬀet,

l’importance de la place financière luxembourgeoise et l’ou-

verture de son économie la rendent plus vulnérable aux flux

illicites en provenance de l’étranger. L’évaluation globale de la

menace est fondée sur une moyenne pondérée entre l’exposi-

tion nationale et l’exposition étrangère, avec des pondérations

de respectivement⁴25 % et de 75 %.

Les vulnérabilités ont été évaluées pour tous les secteurs et

sous-secteurs susceptibles d’être exploités pour le blanchi-

ment et le financement du terrorisme. Le choix de l’ensemble

des secteurs et sous-secteurs retenus pour l’évaluation s’est

basé sur les lignes directrices du GAFI comme point de départ,

tout en s’adaptant à la réalité luxembourgeoise et au modèle

de l’organisation prudentielle (par exemple, le secteur des va-

leurs mobilières traité dans l’évaluation inclut uniquement la

Bourse de Luxembourg, tandis que les gestionnaires de fonds

3

4

Selon les Recommandations du GAFI (Glossaire), avec quelques adaptations mineures. La liste finale des infractions principales analysées com-

prend les éléments suivants : Fraude et falsification ; trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes ; vol qualifié ou vol ; infractions

fiscales ; corruption et pots-de-vin ; opérations d’initiés et manipulation de marché ; traite des êtres humains et trafic illicite de migrants ; exploi-

tation sexuelle, y compris l’exploitation sexuelle des enfants ; contrefaçon et piratage de produits ; participation à un groupe criminel organisé

et racket ; contrebande ; trafic illicite de biens volés et autres ; crimes contre l’environnement ; trafic illicite d’armes ; extorsion ; meurtre, lésions

corporelles graves ; enlèvement, séquestration et prise d’otages ; faux-monnayage; piraterie ; terrorisme et financement du terrorisme.

Il a été convenu que la pondération nationale/étrangère devait refléter une répartition moyenne perçue entre les infractions et les secteurs, sur la

base de l’avis des experts et des données disponibles (par exemple, la part des actifs sous gestion hors Luxembourg dans le secteur financier).

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Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme

2. Menace inhérente liée au blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme

2. MENACE INHÉRENTE LIÉE AU BLANCHIMENT DE CAPITAUX ET

AU FINANCEMENT DU TERRORISME

Dans l’ensemble, la menace inhérente liée au blanchiment de

capitaux et de financement du terrorisme (c’est-à-dire avant la

prise en compte des contrôles actuellement en place) est prin-

cipalement due à l’importance du système financier luxem-

bourgeois, caractérisé par de gros flux financiers entrants et

sortants, ainsi qu’à l’économie ouverte et diversifiée du pays.

Cette section décrit brièvement les menaces BC et FT pour le

Luxembourg.

tral de ces services dans le marché commun de l’UE.

Compte tenu de l’ampleur du secteur financier et de sa part de

flux financiers étrangers, le risque du blanchiment du produit

de crimes étrangers au Luxembourg et la sophistication des

procédés de blanchiment de capitaux sont considérés comme

étant tout aussi importants. Des études et des directives inter-

nationales indiquent que les produits du crime sont souvent

blanchis dans des endroits éloignés du lieu du crime afin de

tenter de dissimuler l’origine des fonds.⁶Les estimations va-

rient, mais selon une des études⁷, par exemple, environ 30 %

des revenus illicites dans le monde sont blanchis à l’étranger,

ce qui rend plus vulnérables les pays disposant d’une part im-

portante des flux directs étrangers. En eﬀet, le blanchiment de

capitaux issus de crimes étrangers représente une part impor-

tante des demandes d’entraide judiciaire ou commissions ro-

gatoires internationales (CRI⁸) sollicitées et des saisies d’avoirs

opérées par les autorités luxembourgeoises. Pour l’ensemble

des crimes, les autorités de poursuite déclarent avoir reçu au

total environ 240 CRI liées au blanchiment de capitaux au cours

des trois dernières années de 2015-2017 (sur un total d’environ

1 500 CRI, soit 15-17% du total pour chacune des trois années).⁹

Blanchiment de capitaux

(crimes nationaux et étrangers)

Le blanchiment des produits d’activités criminelles exercées à

l’étranger constitue la plus grande menace pour le Luxembourg.

L’ampleur, la diversité et l’ouverture aux flux financiers transi-

tant par le Luxembourg contribuent à cette exposition. Ceci est

étayé par des données provenant des autorités judiciaires, des

études internationales et des expertises réalisées par les auto-

rités du pays. Selon le classement du Global Financial Centres

Index⁵(GFCI), le Luxembourg occupe le 21ième rang parmi les

centres financiers à travers le monde et connaît d’importants

flux financiers entrants et sortants, à destination ou en pro-

venance de diﬀérentes zones géographiques. Le Luxembourg

détient une part très importante (12%) des services financiers

internationaux. Toutefois, les flux financiers importants par rap-

port à la taille du pays, tels qu’ils ressortent de plusieurs études,

doivent également être replacés dans le contexte du rôle cen-

Les menaces externes les plus probables pour le Luxembourg,

en termes de blanchiment de capitaux, sont les suivantes :

infractions fiscales, fraude et falsification, trafic de drogue,

corruption et pots de vin. En fait, ces quatre infractions repré-

sentent plus de 70 % de la valeur estimative des produits de

5

6

Z/Yen, Global Financial Centres Index 23, Mars 2018.

Cf. à titre d’exemple: UNODC, Report Estimating Illicit Flows Resulting from Drug Traﬀicking and Other Transnational Organized Crimes, 2011, ou

FATF, FAQ on money laundering.

7

8

R. W. Baker, Capitalism’s Achilles Heel: Dirty Money and How to Renew the Free-Market System, 2005.

Les demandes d’entraide judiciaire (Legal Assistance Request -LAR) font référence à une méthode de coopération entre les États pour obtenir de

l’aide dans le cadre d’enquêtes ou de poursuites relatives à des infractions pénales. Une demande d’entraide judiciaire est généralement soumise

pour obtenir du matériel qui ne peut pas être obtenu dans le cadre d’une coopération policière, en particulier les enquêtes qui nécessitent des

moyens coercitifs, et peut faire référence à diﬀérents types d’assistance demandés par des pays étrangers aux autorités judiciaires luxembour-

geoises. Au Luxembourg, comme dans les autres juridictions civiles, les demandes d’entraide judiciaire sont appelées Commissions Rogatoires

Internationales (CRI). En anglais, la demande d’entraide judiciaire est souvent appelée Mutual Legal Assistance (MLA). Les termes LAR, MLA et CRI

sont utilisés de façon interchangeable.

9

Service statistique du Parquet général.

6

Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme

2. Menace inhérente liée au blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme

la criminalité générés à l’échelle mondiale¹⁰, plus de 70 % des

saisies eﬀectuées à la suite de demandes d’entraide judiciaires

soumises aux autorités de poursuite au cours des années 2015–

2017¹¹, et plus de 60 % des demandes d’entraide judiciaires re-

çues par les autorités de poursuite au cours des années 2015-

2017¹². Ces données rejoignent l’avis des experts au sein des

autorités nationales.

On estime que la menace de blanchiment des revenus issus

d’infractions commises sur le territoire national est nettement

plus faible, en raison du taux de criminalité relativement bas

du Luxembourg et de la présence limitée de la criminalité or-

ganisée. La fraude et la falsification, le trafic de drogues, les vols

qualifiés ou les vols sont les trois menaces les plus importantes

sur le territoire luxembourgeois. Si certaines infractions peuvent

être perpétrées au niveau national, cela n’implique pas néces-

sairement que leurs produits sont blanchis au Luxembourg,

mais qu’ils peuvent être acheminés à l’étranger (par exemple,

des infractions commises par des groupes criminels organisés

étrangers qui en transfèrent les produits en dehors du Luxem-

bourg).

TABLEAU 1 : CARTE DE L’EXPOSITION NATIONALE AUX MENACES DE BC

Exposition externe

Exposition nationale

(25 %)

Exposition moyenne

pondérée

Infraction principale désignée

(75 %)

Blanchiment de capitaux (menace moyenne de BC)

Très élevée

Élevée

Moyenne

Très élevée

Élevée

Trafic de stupéfiants

Élevée

Fraude et falsification

Élevée

Infractions fiscales

Moyenne

Faible

Corruption et pots de vin

Participation à un groupe criminel organisé & racket

Contrefaçon et piratage de produits

Exploitation sexuelle, y compris l'exploitation sexuelle d’enfants

Contrebande

Élevée

Vol qualifié ou vol

Moyenne

Faible

Élevé

Élevée

Traite des êtres humains et trafic illicite de migrants

Délits d'initiés et manipulations de marché

Trafic illicite de biens volés et autres

Crimes contre l'environnement

Trafic illicite d'armes

Moyenne

Faible

Moyenne

Faible

Faux-monnayage

Faible

Extorsion

Faible

Très faible

Moyenne

Faible

Meurtre, lésions corporelles graves

Enlèvement, séquestration et prise d'otage

Piraterie

Faible

Terrorisme et financement du terrorisme

Moyenne

10 UNODC, Report Estimating Illicit Flows Resulting from Drug Traﬀicking and Other Transnational Organized Crimes, 2011.

11 Service statistique du Parquet général.

12 Service statistique du Parquet général.

7

Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme

2. Menace inhérente liée au blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme

et 2017.¹⁵Le Luxembourg a également élargi sa définition de

Terrorisme et ﬁnancement du

terrorisme (FT)

l’infraction principale de terrorisme pour y inclure, par exemple,

la propagande et l’entraînement.¹⁶Certains facteurs (y compris

des facteurs externes) pourraient contribuer à l’exposition du

Luxembourg à cette menace en termes de probabilité, comme

par exemple sa proximité géographique avec les pays voisins

qui ont subi des attentats terroristes.

Les menaces de terrorisme et de financement du terrorisme

(FT) sont jugées moyennes dans l’ensemble. Il convient de no-

ter que, bien qu’elles soient présentées ensemble ici¹³, les me-

naces de terrorisme et de financement du terrorisme sont de

natures diﬀérentes. Néanmoins, les deux sont étroitement liées

et considérées comme globalement modérées par rapport au

blanchiment de capitaux au Luxembourg, même si cela est dû

à des facteurs diﬀérents (par exemple, la position géographique

du Luxembourg pour ce qui est de la menace du terrorisme, la

place financière pour ce qui est de la menace du financement

du terrorisme).

Financement du terrorisme : Le financement du terrorisme est

une menace plus probable pour le Luxembourg que le ter-

rorisme, étant donné la position du pays en tant que centre

financier européen majeur, plus orienté vers une clientèle in-

ternationale que vers une clientèle domestique, gérant des flux

financiers importants qui transitent par le pays. Comme dans

le cas du BC, la place financière luxembourgeoise pourrait être

la cible de groupes terroristes étrangers, et le risque qu’un sec-

teur soit victime d’abus de la part de groupes terroristes ou de

financiers terroristes étrangers n’est pas à exclure. Le modèle

économique luxembourgeois expose le pays à certains des fac-

teurs considérés comme présentant un risque élevé pour le FT

dans les recommandations internationales (par exemple, les

recommandations du GAFI, les directives de l’UE contre le blan-

chiment de capitaux, les recommandations de l’ESA, SNRA au

niveau de l’EU), par exemple son secteur bancaire important et

complexe, ou encore la diversité des entités juridiques.

Le niveau de menace est principalement dû à la possibilité

qu’un groupe terroriste ou un argentier du terrorisme étranger

abuse ou détourne l’important secteur financier luxembour-

geois ; néanmoins, si l’on considère les données de la CRF,

des autorités de poursuite et de la police grand-ducale, le ter-

rorisme et le financement du terrorisme semblent constituer

une menace plus modérée que le blanchiment de capitaux.

Par conséquent, peu de TFTR (rapports sur les transactions de

financement du terrorisme) et de TFAR¹⁴(rapports d’activité

sur le financement du terrorisme) sont déclarés à la CRF luxem-

bourgeoise (pour toutes les entités concernées).

Terrorisme : En dépit de l’absence d’actes terroristes récents et

de groupes terroristes connus au Luxembourg, le pays a tenu

compte des récentes attaques terroristes survenues dans les

pays voisins pour relever son niveau de menace terroriste à 2

(sur une échelle de 4) en 2015, et l’a maintenu jusqu’en 2016

13 Comme indiqué conjointement dans les recommandations du GAFI ; le GAFI fait conjointement référence au « terrorisme » et au « financement

du terrorisme » dans la Recommandation 6 du GAFI ; de même, les résultats immédiats 9 et 10 du GAFI fournissent des exemples de statistiques

utiles relatives au « terrorisme » et au « financement du terrorisme ».

14 Terrorist Financing Transaction Report (TFTR) et Terrorist Financing Activity Report (TFAR).

15 Le niveau de la menace terroriste a été relevé après les attentats perpétrés à Paris en novembre 2015, et maintenu à ce niveau après les attentats

commis à Bruxelles en mars 2016, selon la communication du Ministère d’État. Le niveau 2 (menace moyenne) définit une menace terroriste réelle

mais abstraite ; il consiste à accroître la vigilance face à une menace imprécise et à mettre en œuvre des mesures de vigilance, de prévention et

de protection à intensité variable et temporaire. Voir Ministère d’Etat Luxembourg, Communiqué de presse du 23/03/2016, 2016. Ministère d’Etat

Luxembourg, Press Announcement on 23/03/2016,

16 Conseil de l’Europe, Protocole à la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme (STCE n° 196) et Protocole additionnel à la

Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme (STCE n° 217).

8

Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorismeg

3. Vulnérabilités sectorielles inhérentes au blanchiment de capitaux

et au financement du terrorisme

3. VULNÉRABILITÉS SECTORIELLES INHÉRENTES AU BLANCHIMENT

DE CAPITAUX ET AU FINANCEMENT DU TERRORISME

Au Luxembourg, les plus grandes vulnérabilités inhérentes

au BC/FT (c’est-à-dire avant la prise en compte des contrôles

actuellement en place) proviennent du secteur bancaire, des

prestataires de services professionnels et des personnes mo-

rales et constructions juridiques. D’autres vulnérabilités impor-

tantes incluent le secteur des placements, les entreprises de

services monétaires (ESM) et l’immobilier.

TABLEAU 2 : RISQUE INHÉRENT– SOUS-SECTEURS

Risque

Secteur

Sous-secteurs

inhérent

Banques de détail et d'aﬀaires (y compris les services de paiement)

Élevé

Très élevée

Élevé

Faible

Élevé

Banques de gros, services financiers aux entreprises et banques d’investissement

Banques privées

Dépositaires et sous-dépositaires (y compris les dépositaires centraux de titres - DCT)

Cours de bourse et valeurs mobilières cotées

Gérants de fortune

Banques

Élevé

Valeurs mobilières

Faible

Courtiers et courtiers-négociants (non-bancaires)

Négociants et teneurs de marché

Placements collectifs

Élevé

Moyen

Élevé

Secteur d’investissement

Élevé

Véhicules de titrisation réglementés

Fonds de pension

Élevé

Faible

Élevé

Assureurs-vie

Assureurs non-vie

Réassurance traditionnelle

Captives de réassurance

Faible

Élevé

Assurances

Moyen

Élevé

Intermédiaires

PSA (professionnels du secteur de l'assurance)

Institutions de paiement

Faible

Élevé

Entreprises de services monétaires

Établissements de monnaie électronique

Agents

Élevé

Moyen

Élevé

Moyen

Très faible

Élevé

Moyen

Élevé

PSF spécialisés en services aux entreprises

DCT/conservateurs (non bancaires)

Autres professionnels du secteur financier

Professionnels de la comptabilité et conseillers fiscaux

Conseillers économiques

Prestataires de services du secteur financier

Autres professionnels du secteur financier

Élevé

Très faible

Prestataires de services aux sociétés et fiducies

Commissaires

Élevé

Prestataires de services professionnels

Élevé

Huissiers de justice

Moyen

Élevé

Avocats

Notaires

Élevé

Experts comptables

Élevé

Réviseurs d’entreprises

Élevé

Casino

Paris sportifs

Loteries ad hoc

Loterie nationale

Moyen

Très faible

Faible

Très faible

Élevé

Jeux d'argent

Faible

Jeux d'argent en ligne

Agents et promoteurs immobiliers

Autres activités immobilières

Art/Antiquités

Immobilier

Élevé

Moyen

Élevé

Produits de luxe (par ex. maroquinerie)

Métaux précieux, joailliers, horlogerie et vieil or

Marchands d'automobiles

Négociants de biens de grande valeur

Moyen

Hôtels, bars, restaurants

Autres commerces de détail

Opérateurs de port franc

Élevé

Hotels, Hôtels, bars, restaurants et autres

commerces de détail

Opérateurs de port franc

Élevé

9

Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorismeg

3. Vulnérabilités sectorielles inhérentes au blanchiment de capitaux

et au financement du terrorisme

Risque

inhérent

Élevé

Moyen

Faible

Secteur

Sous-secteurs

Sociétés¹⁷

Sociétés civiles

Fondations

inhérent

ONG

Autres Asbl

Élevé

Personnes morales et constructions

juridiques

Élevé

Autres

Très faible

Élevé

Très élevé

Fiduciaires nationales (« fiducies »)

Fiducies étrangères

Un résumé des fondements de ces risques inhérents est fourni

ci-dessous.

et courtiers-négociants, les négociants et teneurs de marché,

les véhicules de placement collectif et de titrisation réglemen-

tée. Au mois de décembre 2017¹⁹, des actifs nets sous gestion

représentant 4.160 milliards d’euros étaient investis dans des

fonds luxembourgeois, faisant du Luxembourg le leader euro-

péen pour les fonds d’investissement. Les diﬀicultés de détec-

tion ne doivent pas être sous-estimées en raison de la forte frag-

mentation du marché en termes de nombre de prestataires et

d’intermédiaires, de la nature internationale des activités et du

nombre élevé d’investisseurs particuliers et institutionnels, qui,

tous ensemble, compliquent la surveillance. Les activités de

négociation et de tenue de marché sont toutefois plus limitées

au Luxembourg. En outre, bien que la Bourse de Luxembourg

soit importante en termes de valeur et de nombre de cotations,

il s’agit principalement d’un marché d’émission de titres de

créance représentant un faible volume de transactions réelles,

ce qui implique que le risque inhérent au secteur des valeurs

mobilières est limité par rapport à celui des autres secteurs.

Secteurs financiers :

Le secteur bancaire est intrinsèquement vulnérable aux

risques de BC/FT en raison de divers facteurs tels que le nombre

élevé de clients, la rapidité des transactions et le volume im-

portant de flux financiers qui, selon la compréhension géné-

rale des pratiques de blanchiment de capitaux dans le monde,

pourraient faciliter la dissimulation de transactions illégales.

Le Luxembourg dispose d’un secteur bancaire important qui

compte 139 banques de 28 pays diﬀérents, et des actifs ban-

caires représentant 746 milliards d’euros d’actifs¹⁸. Il s’agit no-

tamment des services bancaires aux particuliers et aux entre-

prises, des services de gestion privée, des services bancaires de

gros aux entreprises et des banques d’investissement, ainsi que

des dépositaires et des dépositaires centraux de titres (DCT).

Parmi ceux-ci, le risque inhérent le plus important concerne

les banques privées, comparativement plus fragmentées (67

entités représentant environ 350 milliards d’euros d’actifs, les 5

premières entités ne représentant qu’environ 40% du marché),

une part importante de la propriété étrangère et une clientèle

diversifiée comprenant des personnes morales.

Le secteur de l’assurance est généralement considéré comme

moins vulnérable au BC/FT, du fait que les paiements sont im-

prévisibles ou dépendent d’événements extrêmes et que les

produits sont complexes pour des criminels ordinaires peu ver-

sés dans l’ingénierie financière. La vulnérabilité au Luxembourg

est due à la taille importante de l’industrie (219 milliards d’euros

d’actifs et 7000 employés), en particulier dans le sous-secteur

de l’assurance vie, qui est important, fragmenté, orienté vers les

Le secteur de l’investissement au Luxembourg est vaste et di-

versifié et comprend un éventail d’entités telles que les gestion-

naires de fortune et d’actifs, les fonds de pension, les courtiers

17 Il est à noter qu’un certain nombre de ces sociétés sont réglementées et supervisées aux fins de LAB/CFT (par exemple, le secteur financier, les

agents immobiliers).

18 Banque Centrale du Luxembourg, Statistiques : Etablissements de crédit ; „Tableau 11.01“ et „Tableau 11.05“, depuis décembre 2017.

19 ALFI et CSSF, Net assets under management in Luxembourg funds, Mai 2018.

10

Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorismeg

3. Vulnérabilités sectorielles inhérentes au blanchiment de capitaux

et au financement du terrorisme

résidents étrangers (mais surtout dans l’EEE) et de détail de par

sa nature, avec une forte présence d’intermédiaires.

vices financiers). Leur rôle, leur expertise, leur fragmentation et

leur taille déterminent le risque inhérent.

A l’échelle mondiale, les criminels qui se livrent à des activités

de BC/FT utilisent couramment les entreprises de services

monétaires (y compris la monnaie électronique et les éta-

blissements de paiement), en raison des paiements interna-

tionaux, de la rapidité et du volume des transactions et de la

portée géographique. Le Luxembourg dispose dans ce secteur

d’institutions de taille importante (bien que le secteur présente

une concentration importante avec seulement 13 entités), qui

traitent des transactions sortantes d’une valeur d’environ 40

milliards d’euros; il s’agit toutefois essentiellement de transac-

tions transfrontalières au sein de l’Union européenne.

Alors que les jeux d’argent sont généralement considérés

comme particulièrement vulnérables au blanchiment de capi-

taux, le secteur des jeux d’argent au Luxembourg est limité et

principalement concentré sur trois activités : un casino, la Lote-

rie nationale et les loteries ad hoc. Depuis 2017, il n’existe plus

d’entreprises nationales de jeux d’argent en ligne ou de paris

sportifs autorisés, et seule la Loterie nationale exerce ces acti-

vités (le volume étant toutefois très faible). Par conséquent, le

risque pour l’ensemble du secteur au niveau national est limité.

Le secteur de l’immobilier est généralement considéré

comme un secteur à haut risque au niveau mondial, étant don-

né l’attrait des produits (transactions de grande valeur et actifs

permettant la conservation de la valeur) et la possibilité de dis-

simuler la propriété par des opérations d’empilage. Au Luxem-

bourg, le risque correspond à la note de risque globale - en tant

que secteur important (environ 7-8% de la valeur ajoutée brute

du pays en 2016-2017, et des transactions immobilières d’une

valeur environ 17 milliards²⁰d’euros en 2016-2017), l’immobi-

lier est exposé au BC/FT.

Enfin, dans le secteur financier, certains prestataires de

services spécialisés (à savoir ceux qui oﬀrent des services

fiduciaires et des services aux entreprises) risquent d’être

victimes d’abus en vue du BA/FT en raison du rôle qu’ils

peuvent éventuellement jouer dans la création de structures

juridiques complexes ou impliquant plusieurs pays.

Secteurs non-financiers :

Le Luxembourg dispose d’un secteur de services professionnels

important, sophistiqué et d’une certaine envergure qui soutient

à la fois la place financière et d’autres activités commerciales.

Il s’agit notamment de comptables, d’auditeurs, d’avocats, de

conseillers fiscaux et économiques, de notaires et d’huissiers

de justice, représentant en tout plus de 9000 professionnels (et

pour la plupart fragmentés au sein de chaque secteur profes-

sionnel). Ces services sont exposés à d’importants risques BC/

FT en raison de leur rôle de « gardiens » de l’accès au système

financier et à d’autres services et de leur rôle éventuel dans la

création et la gestion de structures juridiques (bien que celles-ci

s’appliquent à des degrés diﬀérents aux diﬀérents prestataires,

par exemple, les notaires sont légalement tenus d’enregistrer

les transactions immobilières mais ne fournissent pas de ser-

Les négociants de biens de grande valeur (par exemple, les

concessionnaires automobiles, les horlogers, les bijoutiers)

sont exposés au BC/FT du fait qu’ils oﬀrent des produits qui

peuvent être facilement stockés, transportés et échangés à une

valeur similaire, ce qui permet de conserver la valeur et l’anony-

mat. La vulnérabilité au BC/FT au Luxembourg est limitée car il

s’agit d’un secteur important mais concentré, les risques étant

essentiellement liés aux concessionnaires automobiles.

Les hôtels, bars, restaurants et autres commerces de détail

au Luxembourg sont également exposés au BC/FT en raison

des opérations en espèces eﬀectuées dans ce secteur, de sa

fragmentation et de sa diversité. Il existe plus de 10 000 entités

enregistrées qui comptent environ 19 000 employés et qui ont

20 Données fournies par STATEC et AED.

11

Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorismeg

3. Vulnérabilités sectorielles inhérentes au blanchiment de capitaux

et au financement du terrorisme

généré une valeur ajoutée brute d’environ 2 % du PIB en 2017.

Enfin, comme le fait observer l’OCDE, « presque toutes les in-

fractions économiques impliquent l’utilisation abusive de

structures d’entreprise²¹» car celles-ci peuvent contribuer à dis-

simuler l’origine des fonds, la propriété eﬀective ou permettre

le transfert de fonds à l’étranger. Comme dans d’autres pays,

les personnes morales et les constructions juridiques au

Luxembourg sont vulnérables aux abus ou au détournement à

des fins de BC/FT ; avec un nombre élevé de personnes mo-

rales sous diverses formes juridiques (environ 117 000²²à fin

2017, dont environ 11 000 organismes à but non lucratif), le

niveau perçu de propriété étrangère et des opérations et entre-

prises internationales étant élevé. Les registres centraux pour

les constructions juridiques et des trusts (« fiducies » ou trusts

étrangers gérés au Luxembourg) seront un facteur déterminant

pour atténuer ces risques.

Le port franc et les opérateurs de port franc luxembour-

geois (au sein du port franc de l’aéroport de Findel) oﬀrent le

stockage à long terme de biens de grande valeur (tels que des

œuvres d’art, des voitures anciennes et des vins fins). Dans les

recommandations internationales, les zones franches sont

considérées comme potentiellement vulnérables au BC/FT.

21 Cf. par exemple, OCDE, Behind the corporate veil: using corporate entities for illicit purposes, 2001.

22 En outre, environ 30 000 sociétés sont en liquidation judiciaire ou volontaire, ou font l’objet de procédures d’insolvabilité sous contrôle judiciaire.

12

Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme

4 .Régime de mitigation en place

4. RÉGIME DE MITIGATION EN PLACE

Le Luxembourg a mis en place un régime complet de lutte

contre le blanchiment et de combat du financement du ter-

rorisme (LBC/CFT) couvrant l’ensemble de ses structures juri-

diques et institutionnelles et des autorités compétentes pour

atténuer les risques inhérents au BC/FT identifiés ci-dessus. Les

principaux acteurs nationaux concernés y contribuent, y com-

pris les ministères (finances, justice, aﬀaires étrangères, État),

les autorités de surveillance nationales et les administrations

nationales (CSSF, CAA, AED, ACD, ADA), les services de rensei-

gnement (CRF, SRE), les autorités judiciaires et les services ré-

pressifs (ministère public, juges d’instruction, police) et les ser-

vices d’autorégulation (OEC, IRE, OAL, OAD, CdN).

et peuvent renvoyer l’aﬀaire par-devant un juge d’instruction

pour mener une enquête judiciaire si des mesures coercitives

s’imposent ou si l’infraction constitue un crime. Les juges

d’instruction peuvent ordonner des mesures qui restreignent

les libertés individuelles (c’est-à-dire des mesures coercitives)

telles que la détention provisoire, les perquisitions, les saisies

ou les auditions. La police judiciaire mène les enquêtes confor-

mément aux ordres des procureurs ou des juges d’instruction

et peut faire appel à un large éventail de techniques d’enquête

(y compris les opérations d’infiltration, l’interception des com-

munications, l’accès aux systèmes informatiques, etc.). Ces

pouvoirs et ce modèle d’organisation sont assez similaires pour

les aﬀaires nationales et étrangères, puisque le Luxembourg

reçoit et traite un nombre important de CRI. En fait, le nombre

d’enquêtes, de poursuites et de condamnations pour BC/FT a

considérablement augmenté au cours des dernières années,

environ 240 personnes ayant été condamnées en 2017 (dont

217 avec des peines de prison). Un grand nombre de condam-

nations concernent toutefois l’auto-blanchiment (c’est-à-dire

les aﬀaires dans lesquelles l’infraction BC est poursuivie contre

l’auteur associé à l’infraction au lieu d’être traitée comme une

infraction BC autonome) dans des aﬀaires de trafic de drogues,

de vol qualifié ou de vol, de fraude et de falsification.

Depuis 2009, le Luxembourg met en œuvre une série de ré-

formes de son cadre juridique et de ses structures institution-

nelles afin de s’adapter à l’évolution des risques de BC/FT et

aux normes internationales plus strictes. En particulier, la Loi

LBC/CFT 2004 a été révisée plus d’une fois au cours de cette pé-

riode. Ces révisions ont transposé les directives de l’UE en ma-

tière de LBC/CFT et les nouvelles recommandations du GAFI,

clarifié et renforcé les obligations des entités réglementées en

matière de LBC/CFT et renforcé les pouvoirs et responsabilités

des autorités compétentes du Luxembourg. Dans le CP (Code

pénal), la définition des infractions de blanchiment de capitaux

et de financement du terrorisme a été mise à jour et alignée sur

les définitions du GAFI, et les sanctions administratives et pé-

nales ont été renforcées.

Le cadre juridique a été renforcé davantage en ce qui concerne

la confiscation des avoirs et les mesures provisoires de gel des

avoirs, les dispositions légales ont été progressivement élargies

et un Bureau de recouvrement des avoirs (BRA)²³a été créé en

2013. Les autorités judiciaires ont le pouvoir de saisir des avoirs

au cours d’une enquête préliminaire ou judiciaire sans limite de

temps, et le pouvoir de les confisquer en cas de condamnation

(par laquelle l’auteur renonce à la propriété de ses avoirs qui

sont transférés à l’État). Les autorités judiciaires peuvent utili-

Ce cadre juridique est également soutenu par les autorités

judiciaires et les services répressifs, qui mènent toutes les

actions nécessaires pour enquêter et poursuivre les infrac-

tions pénales et récupérer les avoirs provenant d’activités cri-

minelles. A cette fin, les procureurs supervisent les activités

de la police judiciaire (relatives aux enquêtes préliminaires)

23 Bureau de Recouvrement des Avoirs (BRA) ; sur la base de la décision 2007/845/JAI, chaque État membre de l’UE doit créer ou désigner un

maximum de deux bureaux de recouvrement des avoirs pour faciliter le dépistage et l’identification des produits du crime et autres biens liés au

crime qui peuvent faire l’objet d’une décision de gel, de saisie ou de confiscation prise par une autorité judiciaire compétente dans le cadre de

procédures pénales ou civiles.

13

Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme

4 .Régime de mitigation en place

ser ces pouvoirs de saisie et de confiscation également dans le

cadre de l’entre-aide judiciaire fournie aux pays étrangers.

mentation du nombre et de la qualité des inspections in situ, un

plus grand nombre de mesures correctives et le renforcement

des règlements et des procédures (p. ex. octroi d’agréments)

des autorités compétentes. En 2017, les superviseurs compé-

tents en matière de LBC/CFT ont, dans l’ensemble, eﬀectué

plus de 100 inspections in situ (et probablement le double de

ce nombre sous forme de contrôles sur dossier), appliqué plus

de 80 mesures correctives (sous forme de sanctions et autres

avertissements) et diﬀusé plus de 10 circulaires (entre autres

directives). Un aperçu des principales autorités de surveillance

est présenté ci-dessous.

Parmi les autres réformes pertinentes du cadre juridique fi-

gurent celles relatives à la mise en œuvre des sanctions finan-

cières internationales (y compris celles relatives au FT) et à la

transparence fiscale. Le Ministère des Finances a été désigné

comme autorité compétente pour toutes les questions rela-

tives aux aspects financiers des sanctions internationales et à

leur application. Dans ce rôle, le Ministère coopère étroitement

avec toutes les parties prenantes clés en matière de mise à jour

législative et réglementaire, d’approbation et de diﬀusion des

meilleures pratiques, d’identification des tendances et de par-

tage du savoir-faire entre les autorités, le secteur privé, et as-

sure la représentation du Luxembourg dans diverses enceintes

internationales. En matière de transparence fiscale, un certain

nombre d’initiatives ont été prises, en introduisant la crimi-

nalisation des infractions fiscales (fraude fiscale aggravée), en

ajoutant six infractions fiscales supplémentaires (fraude fiscale

aggravée et évasion fiscale) à la liste des infractions principales

de BC, en renforçant l’entraide judiciaire par la suppression de

la réserve des questions fiscales du Protocole additionnel à la

Convention européenne d’entraide judiciaire en matière pé-

nale, ainsi qu’un renforçant des mécanismes permettant un

échange national et international de renseignement.

La Commission de Surveillance du Secteur Financier (CSSF)

est l’autorité de surveillance prudentielle et le superviseur LBC/

CFT du secteur financier. La CSSF supervise un large éventail

de professionnels du secteur financier, y compris toutes les

banques (incluant les banques de détail et les banques d’af-

faires, les banques privées, les banques de gestion de fortune,

les banques assurant des services financiers aux entreprises et

les banques d’investissement, les dépositaires et les déposi-

taires centraux de titres - DCT) les établissements de paiement,

les sociétés d’investissement (placements collectifs, autres),

et les prestataires de services financiers. La CSSF applique des

exigences strictes en matière d’agrément et d’autorisation (par

exemple, des exigences d’honorabilité et de compétence, des

analyses en vue d’une recommandation d’agrément au Minis-

tère des Finances), y compris une revue continue (par exemple

en cas de changement d’actionnaires) et a le pouvoir de retirer

ces agréments pour non-conformité (en matière de LBC/CFT

ou autres). En outre, un double processus d’autorisation est

en place depuis novembre 2014, les banques de la zone euro

étant placées sous l’autorité ultime de la Banque centrale euro-

péenne (BCE) pour ce qui est de l’octroi de licences.

Le régime luxembourgeois de LBC/CFT est complété par un

cadre de prévention et de surveillance couvrant le secteur

privé et les autorités de surveillance compétentes en ma-

tière de LBC/CFT. Tandis que le secteur privé exerce son rôle

préventif conformément à la réglementation (par exemple,

la vigilance à l’égard de la clientèle, le suivi des transactions),

les superviseurs sont chargés de définir les réglementations

et recommandations applicables (en ligne avec la législation

nationale et les compétences de chaque superviseur), de pro-

mouvoir et d’assurer la conformité des entités surveillées aux

obligations de LBC/CFT, de sanctionner la non-conformité et de

sensibiliser aux risques du BC/FT. Ces activités ont été considé-

rablement améliorées au cours des dernières années, par l’aug-

La CSSF dispose d’un large éventail de pouvoirs de contrôle qui

s’appliquent également aux questions de LBC/CFT, y compris

la demande et l’accès aux informations des entités contrôlées,

l’échange d’informations avec d’autres autorités nationales et

internationales, les inspections et enquêtes sur site et hors site,

14

Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme

4 .Régime de mitigation en place

les sanctions imposées et le gel des avoirs saisis par les autori-

tés du Ministère public. Ces pouvoirs présentent quelques dif-

férences entre les diﬀérents sous-secteurs sous la supervision

de la CSSF (par exemple, les pouvoirs de sanction sont parti-

culièrement étendus dans les établissements CRR). Au cours

des 5 à 7 dernières années, la CSSF a publié de nouvelles régle-

mentations et recommandations, mis en place un processus

interne de dénonciation des dysfonctionnements et conçu une

approche fondée sur les risques pour la supervision LBC/CFT,

qui est continuellement aﬀinée pour être appliquée aux procé-

dures internes (par exemple, pour hiérarchiser l’aﬀectation des

ressources).

nomiques, les prestataires de services aux sociétés et fiducies,

les opérateurs de ports francs et certains négociants en biens

de grande valeur²⁴. Les obligations de divulgation en matière

de LBC/CFT sont les mêmes qu’en matière fiscale, accordant

à l’AED des pouvoirs importants pour accéder et demander

des informations, pour eﬀectuer des inspections et infliger des

amendes aux entités non conformes. Les protocoles d’échange

de données à des fins de LBC/CFT avec diverses autorités na-

tionales sont renforcés. Dans le cadre de son nouveau mandat,

elle a mis en place ces dernières années une unité et un person-

nel dédiés à la LBC/CFT, un Comité consultatif LBC/CFT chargé

de promouvoir le dialogue avec les associations profession-

nelles des secteurs surveillés, et procède actuellement à des

inspections spécifiques sur place.

Le Commissariat aux Assurances (CAA) est l’autorité de sur-

veillance prudentielle et le superviseur LBC/CFT du secteur des

assurances (incluant les assureurs, réassureurs, intermédiaires,

fonds de pension et professionnels du secteur des assurances).

La CAA applique des exigences strictes en matière d’agrément

et d’autorisation, et a le pouvoir de demander et d’accéder à

des informations, d’eﬀectuer des inspections sur pièces et sur

place et de sanctionner les entités non conformes (les sanc-

tions incluant des amendes, des pénalités, d’autres mesures

correctives ou le blocage de certaines actions telles que des

acquisitions). Ces dernières années, la CAA a également ren-

forcé l’échange d’informations avec d’autres autorités natio-

nales et internationales, et a constamment mis au point son

approche basée sur les risques, notamment en lançant des

questionnaires, révisés ou nouveaux, à l’intention des entités

supervisées pour l’informer de son évaluation des risques.

Au Luxembourg, un certain nombre de prestataires de ser-

vices professionnels sont pour la plupart autorégulées en

matière de LBC/CFT, notamment les réviseurs d’entreprises,

les experts comptables, les notaires et les avocats. Toutes les

professions autoréglementées sont soumises aux mêmes obli-

gations fondamentales en matière de LBC/CFT : devoir de vi-

gilance à l’égard de la clientèle, organisation interne adéquate

et obligation de coopération avec les autorités. Les pouvoirs et

les pratiques diﬀèrent en fonction des professions et de l’orga-

nisme d’autorégulation (OAR), ce qui reflète également les par-

ticularités de leur secteur. En général, cependant, les OAR ont le

pouvoir de fixer des règles à leurs professionnels pour assurer

le respect des obligations en matière de LBC/CFT, d’eﬀectuer

des contrôles (par les pairs) et de sanctionner la non-conformi-

té. En outre, bon nombre de ces professionnels peuvent pres-

ter des services aux sociétés et fiducies (TCSP), tout comme

les banques, les professionnels de l’investissement et d’autres

prestataires de services aux entreprises sous la supervision de

la CSSF et de l’AED en matière de LBC/CFT. Au Luxembourg,

les professionnels légalement autorisés à prester des services

classés dans la catégorie des services aux sociétés et fiducies

L’Administration de l’Enregistrement, des Domaines et de

la TVA (AED) est l’administration fiscale luxembourgeoise en

charge des impôts indirects (p.ex. la TVA, le droit de timbre).

Elle assume la fonction de superviseur LBC/CFT pour certains

secteurs non financiers, notamment les agents immobiliers, les

professionnels de la comptabilité, les conseillers fiscaux et éco-

24 Des personnes physiques ou morales négociant des biens, uniquement dans la mesure où les paiements sont eﬀectués en espèces pour un mon-

tant égal ou supérieur à 10 000 euros chaque fois qu’une transaction est exécutée en une seule opération ou en plusieurs opérations qui semblent

être liées.

15

Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme

4 .Régime de mitigation en place

(TCSP), sont soit supervisés par un superviseur, soit par un

SRB²⁵. En outre, toutes les personnes morales doivent s’inscrire

au Registre de Commerce et des Sociétés (RCS) tandis qu’un

registre distinct sur la propriété eﬀective est sur le point d’être

mis en place.

à autoriser tous les superviseurs, professionnels et organismes

d’autorégulation à signaler leurs suspicions à la CRF et à par-

tager des informations avec elle, sans obligations de secret

professionnel et avec protection d’identité. Le nombre de STR

soumis à la CRF a augmenté rapidement au cours des dernières

années, en passant d’environ 7 000 en 2014 à environ 39 000 en

2017. La CRF se réunit régulièrement avec d’autres autorités na-

tionales et des SRB afin d’échanger des feedbacks sur les STR et

d’apporter leur soutien au cours de séances de sensibilisation

et de formation. Elle intègre le Groupe Egmont et participe à

de multiples forums internationaux. En outre, la CRF peut geler

des avoirs et prolonger les saisies d’argent liquide eﬀectuées

aux frontières par l’ADA (en tant qu’administration douanière)

de 24 heures jusqu’à 3 mois.

Le cadre de prévention et de surveillance en matière de LAB/

CFT est encore renforcé par des règles et obligations spéci-

fiques pour les opérateurs de jeux de hasard (p.ex. des exi-

gences strictes en matière de licences).

Les activités de détection sont principalement menées par la

Cellule de Renseignement Financier (CRF) du Luxembourg.

Les responsabilités de la CRF comprennent la réception et

l’analyse des informations LBC/CFT, ainsi que la diﬀusion des

renseignements recueillis auprès des autorités compétentes.

La CRF a été créé en tant qu’organe indépendant dirigé par des

magistrats qui opèrent en toute indépendance dans le cadre

du système judiciaire et est située au sein des autorités de

poursuite luxembourgeoises (c’est-à-dire une CRF de type judi-

ciaire). En tant que magistrats, ils remplissent leurs fonctions en

toute indépendance, en gérant leur portail sécurisé de déclara-

tion de transactions suspectes (STR), en décidant des analyses

opérationnelles ou stratégiques à eﬀectuer et en diﬀusant les

informations le cas échéant (auprès des autorités nationales

ou internationales). Au cours des trois dernières années, le

personnel a été renforcé, l’accès aux bases de données a été

élargi et les outils informatiques ont été améliorés (y compris

l’adaptation et la mise en œuvre d’un canal sécurisé pour le dé-

pôt des STR à partir de 2017). En outre, les dispositions légales

ont été renforcées, de manière à obliger toutes les autorités du

secteur public de signaler toutes activités suspectes à la CRF et

Bien que l’Administration des contributions directes (ACD) et

le Service de Renseignement de l’Etat (SRE) ne soient pas des

autorités compétentes en matière de LBC/CFT, ils jouent un

rôle important dans le soutien des eﬀorts de prévention. L’ACD

a mis en place des processus d’examen fiscal et d’échange d’in-

formations pertinents qui contribuent à réduire la probabilité

d’infractions fiscales et à augmenter la probabilité de leur dé-

tection si toutefois ils sont commis. Le SRE est l’autorité luxem-

bourgeoise de renseignement en matière de sécurité nationale

et joue un rôle important dans la prévention du terrorisme.

En termes de stratégie et de coordination en matière de LBC/

CFT, le Ministère de la Justice et le Ministère des Finances

jouent tous les deux un rôle central. Le Ministère de la Justice

est responsable de la coordination nationale et internationale

des questions²⁶, relevant de l’OCDE et du GAFI, tandis que le Mi-

nistère des Finances prépare la politique financière de l’État. La

25 La loi LBC/CFT de 2004 définit les prestataires de services aux sociétés et fiducies comme étant des personnes physiques ou morales qui four-

nissent, à titre professionnel, l’un des services suivants à des tiers : a) Agir comme agent de constitution de personnes morales ; b) Agir (ou faire

en sorte qu’une autre personne agisse) comme administrateur ou secrétaire d’une société, associé d’une société ou un poste similaire à l’égard

d’autres personnes morales ; c) Fournir une adresse de siège social, d’aﬀaires, de correspondance ou administrative pour une société, une société

en nom collectif ou toute autre personne morale ou construction juridique ; d) Agir (ou faire en sorte qu’une autre personne agisse) comme

fiduciaire d’une fiducie ou de toute autre structure juridique similaire ; e) Agir (ou faire en sorte qu’une autre personne agisse) comme actionnaire

désigné au nom d’une autre personne. Cela comprend les banques, certaines entreprises d’investissement, dont certaines sont des PSF spéciali-

sés (tous contrôlés par la CSSF), les compagnies d’assurance et de réassurance (contrôlés par la CAA), les centres d’aﬀaires et les administrateurs

indépendants (contrôlés par l’AED), les experts-comptables, les auditeurs, les avocats et les notaires (tous contrôlés par leur organisme d’autoré-

gulation respectif).

26 Arrêté grand-ducal du 23 décembre 2013 portant constitution des Ministères.

16

Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme

4 .Régime de mitigation en place

coordination nationale est assurée par le biais de réunions de

coordination et de sous-comités par thème, qui encouragent

la discussion sur plusieurs sujets tels que l’intégration de sec-

teurs dans les révisions de la loi LBC/CFT, l’ajout d’infractions

comme infractions primaires en matière de blanchiment, et

des groupes de travail concentrés sur les changements législa-

tifs pertinents.

Enfin, la coopération internationale est à la base de nom-

breuses activités LBC/CFT au Luxembourg, compte tenu de

l’ouverture de son économie et de la diversité de sa population

active. Cette coopération est assurée au niveau de chaque au-

torité compétente (par l’adhésion à des groupes internationaux

pertinents ainsi qu’à des mécanismes d’échange d’informa-

tions), des services répressifs (coopération policière, demandes

d’entraide judiciaire, extraditions et échanges avec d’autres

bureaux de recouvrement d’avoirs) ainsi qu’au niveau national

(conventions et traités bilatéraux et multilatéraux). Qui plus

est, le Luxembourg a ratifié/signé la Convention de Vienne²⁷, la

Convention de Palerme²⁸, la Convention sur le financement du

terrorisme²⁹, la Convention des Nations Unies contre la corrup-

tion, la Convention du Conseil de l’Europe sur la cybercrimina-

lité (2001) et la Convention du Conseil de l’Europe relative au

blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des

produits du crime et au financement du terrorisme³⁰. En 2017,

le Luxembourg a reçu environ 400 CRI (dont environ 70 liées

au blanchiment de capitaux), 44 demandes d’extradition du

Luxembourg vers un autre pays (et 98 d’un autre pays vers le

Luxembourg), 55 demandes d’assistance ont été reçues par le

Bureau de recouvrement des avoirs et > 1 500 messages de po-

lice à police concernant le blanchiment de capitaux et le finan-

cement du terrorisme ont été échangés avec des partenaires

étrangers.

27 Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, 1988.

28 Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée, 2000 (et ses protocoles).

29 Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme de 1999 - adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies dans

sa résolution 54/109 du 9 décembre 1999.

30 Convention de Varsovie - Traité n° 198 - Convention du Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation

des produits du crime et au financement du terrorisme.

17

Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme

5. Perspectives d’avenir

5. PERSPECTIVES D’AVENIR

Le présent inventaire fournit une évaluation complète des

risques existant au Luxembourg en matière de LBC/CFT. Il per-

met aux autorités luxembourgeoises de renforcer leur compré-

hension commune des principales menaces et vulnérabilités,

d’améliorer davantage leurs actions d’atténuation et de définir

une stratégie globale de LBC/CFT.

Le Luxembourg est conscient que la lutte contre le blanchiment

de capitaux et le financement du terrorisme nécessite une ac-

tion continue. En mettant en œuvre sa première ENR, le Luxem-

bourg continue à développer et à consolider son régime de

LBC/CFT, contribuant ainsi aux importants eﬀorts fournis dans

ce domaine à l’échelle internationale.

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Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme

Annexe A. Glossaire des principaux termes et définitions

ANNEXE A.

Terme

GLOSSAIRE DES PRINCIPAUX TERMES ET DÉFINITIONS

Déﬁnition

Administration des Contributions Directes

– Direct tax administration

ACD

Administration de l’Enregistrement, des Domaines et de la TVA

– Indirect tax administration – administration des impôts indirects

AED

Anti-money laundering

LBC – Lutte contre le blanchiment de capitaux

AML

Anti-money laundering and countering the financing of terrorism

LBC/CFT Lutte contre le blanchiment de capitaux et Combat du financement du terrorisme

AML/CFT

ARO

BN

Luxembourg’s Asset Recovery Oﬀice (Bureau de Recouvrement des Avoirs – BRA)

Billion – milliard

Commissariat aux Assurances

Luxembourg’s insurance supervisor

CAA

Countering the financing of terrorism

Combat du financement du terrorisme

CFT

CRF

CPP

Cellule de Renseignement Financier – Luxembourg’s FIU

Code of Criminal Procedure (CCP)

CPP - Code de procédure pénale

Certain type of investment firm under CSSF supervision (based on which activities the investment firm is authorised to

perform)

CRR

Certain type d’entreprise d’investissement soumise au contrôle de la CSSF (sur la base des activités que l’entreprise

d’investissement est autorisée à exercer)

Commission de Surveillance du Secteur Financier

Luxembourg’s financial sector supervisor

CSSF

Natural or legal persons trading in goods, only to the extent that the payments are made in cash in an amount of EUR

15.000 or more whenever a transaction is executed in a single operation or in several operations which appear to be

linked (2010 AML/CFT Law)

Personnes physiques ou morales négociant des biens, uniquement dans la mesure où les paiements sont eﬀectués

en espèces pour un montant égal ou supérieur à EUR 15 000 chaque fois qu’une transaction est exécutée en une seule

opération ou en plusieurs opérations qui semblent être liées (loi LAB/CFT 2010)

Dealers in goods

ECB

European Central Bank

BCE – Banque centrale européenne

European Economic Area

EEE - Espace économique européen

EEA

Egmont Group

Informal network of 151 FIUs for the stimulation of international cooperation

Groupe Egmont - Réseau informel de 151 CRF pour la stimulation de la coopération internationale

European Union

UE - Union Européenne

EU

Financial Action Task Force

GAFI - Groupe d’action financière internationale

FATF

FIU

Financial Intelligence Unit – correspondant à la Cellule the Renseignement Financier (CRF) in Luxembourg

Operators in a free zone authorized to carry out their activity pursuant to an authorization by the ADA within the Com-

munity control type 1 free zone located in the municipality of Niederanven Section B Senningen called Parishaﬀ L-2315

Senningerberg (Hoehenhof)

Opérateurs de port franc –Opérateurs en zone franche autorisés à exercer leur activité en vertu d’un agrément de l’Admi-

nistration des douanes et accises dans l’enceinte de la zone franche douanière communautaire du type contrôle I

sise dans la commune de Niederanven section B Senningen au lieu dit Parishaﬀ L-2315 Senningerberg (Hoehenhof).

Freeport operators

Gross Domestic Product

PIB – Procuit intérieur brut

GDP

Investigative Judge

IRE

Juge d’instruction

Institut des Réviseurs d’Entreprises

Police Judiciaire

Judicial Police

Legal Assistance Request (sometimes referred to as Mutual Legal Assistance – MLA or Commission Rogatoire Internatio-

nale, CRI)

LAR

Magistrats

BC/FT

MM

Magistrates, i.e. according to Luxembourg law on judicial organization either Investigative Judges or Prosecutors

Money laundering and terrorist financing

Blanchiment d’argent et financement du terrorisme

Million

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Évaluation nationale des risques en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme

Annexe A. Glossaire des principaux termes et définitions

Terme

Déﬁnition

Comité de Suivi des Sanctions Financières Internationales

(Monitoring Committee for International Financial Sanctions)

Monitoring Committee

MSB

NRA

OAD

OAL

OEC

Money services business – Entreprise de service monétaire

National Risk Assessment – Évaluation nationale des risques

Ordre des Avocats de Diekirch

Ordre des Avocats de Luxembourg

Ordre des Experts Comptables

Organization for Economic Cooperation and Development

OCDE - Organisation de coopération et de développement économiques

OECD

State Prosecutors’ Oﬀices at the District level (Luxembourg and Diekirch)

Bureaux des procureurs généraux des tribunaux d’arrondissement de Luxembourg et de Diekirch

Parquet

General State Prosecutor’s

Oﬀice Bureau du procureur général

Parquet Général

Parquet Général Statistical

Service

Statistical Service of Prosecution authorities

Service statistique du Parquet Général

Professionals falling under the scope of the 2004 AML/CFT Law as defined in article 2 and subject to the professional

obligations outlined under articles 3 to 8

Professionnels relevant du champ d’application de la loi LAB/CFT de 2004 telle que définie à l’article 2 et soumis aux

obligations professionnelles visées aux articles 3 à 8.

Professionals

Prosecution authorities

« Parquet » ou « Ministère public »

Prosecutor

Procureur

PSFs

Professionnels du secteur financier – professionals as defined in the 1998 CSSF Law

Registre de Commerce et des Sociétés (désormais appelé Luxembourg Business Registers – LBR)

Réviseurs d’Entreprises tels que définis dans la Loi relative à la profession de l’audit de 2016

RCS

Réviseurs d’Entreprises

Suspicious Activity Report

Déclaration d’activité suspecte

SAR

e-commerce related SAR

Déclaration d’activité suspecte liée au commerce électronique

SARe

SRBs

Self-regulatory bodies

OAR - Organes d’autorégulation

SRE

Service de Renseignement de l’Etat – Luxembourg Intelligence Service

Procureur d’Etat

State Prosecutor

National Institute of Statistics and Economic Studies of the Grand Duchy of Luxembourg

Institut national de la statistique et des études économiques du Grand-Duché de Luxembourg

STATEC

STR

Suspicious Transaction Report - Déclaration de transaction suspecte

e-commerce related STR Déclaration de transaction suspecte liée au commerce électronique

All types of reports, ie STR, SAR, STRe, SARe, TFTR, TFAR

STRe

STRs

TCSP

Trust & Corporate Service Provider - Prestataire de services aux sociétés et fiducies

Terrorist financing

FT – Financement du terrorisme

TF

Terrorist Financing Activity Report

Rapport d’activité sur le financement du terrorisme

TFAR

TFTR

UN

Terrorist Financing Transaction Report

Rapport sur les transactions de financement du terrorisme

United Nations

NU – Nations Unies

United Nations Oﬀice on Drugs and Crime

Oﬀice des Nations unies contre la drogue et le crime

UNODC

VAT

Value Added Tax

TVA – taxe sur la valeur ajoutée

Loi du 12 novembre 2004 relative à la lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme portant

transposition de la directive 2001/97/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 décembre 2001 modifiant la directive

91/308/CEE du Conseil relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux

(as amended by following laws)

2004 AML/CFT Law

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